La Agro Industria, el carrito hacia el exterior

Ing. Marcelo Regúnaga, Ex Secretario de Agricultura de la Nación

El desarrollo inicial basado en el comercio exterior


Desde la organización institucional del país a mediados del Siglo IXX hasta la década de los años 1930 Argentina registró un notable proceso de desarrollo económico basado en su comercio exterior. Durante todo ese período la agroindustria y los servicios vinculados a la misma fueron las columnas vertebrales de la economía y su dinamismo permitió que el país tuviera una etapa floreciente, similar e inclusive mejor a la correspondiente a otros países como Australia, Brasil, Canadá y EEUU, que también contaban con una muy buena dotación de recursos naturales en la que basaron su desarrollo inicial.


El ambiente institucional propicio, el contexto macroeconómico y de políticas comerciales favorables y el desarrollo de la infraestructura física y comercial contribuyeron a generar una alta competitividad internacional y un buen desempeño de la agroindustria argentina, que permitió atraer capitales y recursos humanos de los países europeos.

En este marco la producción y las exportaciones crecieron en forma sostenida durante más de seis décadas y Argentina emergió como uno de los principales exportadores de alimentos y fibras. Este dinamismo dio lugar a altas tasas de crecimiento del PBI y de los ingresos por habitante que, durante ese período fueron superiores a las correspondientes a los 4 países mencionados, posicionando a Argentina como uno de los más dinámicos del mundo.




El cambio de visión: la estrategia de sustitución de importaciones y sus impactos


La Gran Depresión iniciada a fines de 1929, que se prolongó durante la década de 1930, tuvo un impacto negativo en el comercio mundial de esos años; en virtud de ello, en Argentina y en otros países se generó una visión pesimista respecto de que el comercio exterior de alimentos pudiera continuar siendo una fuente dinámica de crecimiento, como había acontecido en las décadas previas-1. Ello dio lugar a que se instrumentara una nueva estrategia, con políticas fiscales y comerciales que fomentaron el desarrollo de la industria manufacturera destinada a la sustitución de importaciones, en base a una alta protección arancelaria a estas actividades, que discriminó contra las actividades de producción y exportación agroindustrial.


Dichas políticas modificaron sustancialmente los precios relativos internos: los términos de intercambio de los productos agropecuarios versus las manufacturas industriales vigentes durante las dos primeras décadas del siglo pasado cayeron drásticamente a partir de la década del 30; y durante las siete décadas siguientes resultaron entre 40 y 60% inferiores a los de las décadas previas. Estas circunstancias desincentivaron el crecimiento de la producción agroindustrial y de las exportaciones argentinas, dando lugar a las crisis recurrentes del sector externo, que caracterizaron a la evolución de la economía argentina y dieron lugar a cambios en las políticas macroeconómicas, limitando el crecimiento de largo plazo del país durante prácticamente 8 décadas, que también se reflejó en un pobre desempeño de las economías regionales y del empleo en el interior del país, dando lugar a una migración rural-urbana traumática, dado que las políticas de desprotección de la agricultura aplicadas tienen un impacto negativo mucho más relevante en la regiones alejadas de los centros urbanos y los puertos de exportación. Asimismo en Argentina se registró un muy limitado aumento de los ingresos por habitante en moneda constante durante ese largo período hasta el presente, a diferencia de lo acontecido en los otros países mencionados.


Como consecuencia de estas políticas Argentina fue perdiendo el liderazgo en la producción y el comercio mundial de alimentos que ostentaba a principios del Siglo XX. Este limitado desempeño de las exportaciones de Argentina también se registró en las últimas décadas, a pesar del notable aumento de los precios internacionales de los commodities registrado en las primeras décadas del Siglo XXI, circunstancias que fueron mejor aprovechadas por nuestros principales competidores, inclusive los países vecinos de América Latina, como puede apreciarse en la Figura 1.



La revisión de la estrategia de crecimiento. El diagnóstico, el relato y la realidad


Existe un amplio consenso de que los fracasos económicos que han afectado a la sociedad argentina durante más de medio siglo están asociados a las crisis recurrentes del sector externo y a la falta de crecimiento sostenido de las exportaciones. Este diagnóstico es compartido por los principales sectores económicos del país; y en los últimos años los gobiernos han manifestado su intención de revisar la estrategia de crecimiento, asignando mayor prioridad al crecimiento económico a partir del aumento de las exportaciones y el consecuente dinamismo del comercio exterior.


Si bien dicho diagnóstico constituye una buena noticia, que se ha manifestado en la asunción y algunas de la medidas iniciales del Gobierno de Cambiemos en 2015, y que también fue señalado en las alocuciones iniciales del Presidente Fernández a fines de 2019 y principios de 2020, debe notarse que hay un diferencia relevante entre el relato y la realidad del conjunto de medidas macroeconómicas, fiscales y comerciales que luego adoptaron para crear las condiciones propicias para promover el crecimiento sostenido de la producción y las exportaciones agroindustriales.

Debe notarse que el punto de partida de ambos gobiernos estuvo caracterizado por circunstancias adversas para la creación de un ambiente favorable para promover las inversiones y el comercio exterior: inestabilidad macroeconómica, alto gasto público, alta presión tributaria a nivel nacional y provincial con una elevada proporción de impuestos a las exportaciones y al comercio, estancamiento económico. Es decir que un cambio en la estrategia de crecimiento requiere un paquete integral de medidas que implican reformas profundas, que requieren convicción, amplios consensos políticos y procesos graduales y consistentes de ajuste; estos aspectos no han estado presentes en ambos casos.


Si bien las reformas fueron insuficientes, debe señalarse que el Gobierno de Cambiemos implementó en los primeros meses un conjunto de medidas en la dirección correcta, tales como la liberación del mercado de cambios, la eliminación de las restricciones al comercio exterior y la rebaja parcial de los impuestos a las exportaciones agroindustriales. Pero el gasto público siguió en niveles muy altos, no se logró la estabilidad de precios y la presión impositiva al sector productor se mantuvo en niveles muy elevados y con una alta participación de impuestos distorsivos (el principal complejo exportador estuvo sujeto a muy altas tasas de impuestos a las exportaciones), lo que limitó el crecimiento de la producción y las exportaciones; y la producción total de granos no ha crecido en los últimos tres años.


Un aspecto positivo destacable fue la estrategia de inserción internacional de Argentina que, cuando encontró un eco favorable en el nuevo gobierno de Brasil a partir de 2018, tuvo importantes logros en el mejoramiento del desempeño del MERCOSUR y en la firma de Acuerdos de Libre Comercio con mercados relevantes, especialmente los casos de la Unión Europea, el resto de Europa, Canadá, Corea y Singapur.


La diferencia entre el relato y la realidad es más preocupante en el caso del gobierno actual, dado que las principales medidas macroeconómicas, comerciales y fiscales implementadas hasta el presente van en la dirección contraria a la requerida: aumentó la presión fiscal, con mayores impuestos a las exportaciones y otros impuestos distorsivos; aumentó notablemente el gasto y el déficit público, por lo que hay gran inestabilidad macroeconómica e incertidumbre; las intervenciones en el mercado de cambios han dado lugar a un complejo sistema de tipos de cambios, que generan profundas distorsiones en los precios relativos internos y limitan el comercio. También se han generado diferencias importantes con los países del MERCOSUR, tanto en los aspectos de su perfeccionamiento y reducción del arancel externo común, como en relación a la continuidad de las negociaciones de los Acuerdos de Libre Comercio celebrados por el gobierno anterior.



La prioridad de una estrategia de crecimiento basada en el comercio exterior


La gravedad de la crisis económica y social en que se encuentra el país plantea la urgencia de la instrumentación de una estrategia de crecimiento basada en el comercio exterior. Ello fue señalado por el Presidente Fernández el 1° de marzo pasado en la apertura de las sesiones del Congreso Nacional, cuando destacó la importancia estratégica de aumentar sustancialmente las exportaciones, para dar lugar a un proceso de desarrollo económico y social sostenido en la Argentina.


En un contexto de enormes desafíos externos por los efectos disruptivos de la pandemia del COVID-19 en el comercio mundial y en la recesión económica global, la capacidad de generar divisas genuinas es una variable fundamental para el crecimiento económico de nuestro país. Al respecto, en las circunstancias globales actuales, el único sector económico relevante con capacidad de generar inversiones para aumentar significativamente la producción y las exportaciones en un plazo breve es el agroindustrial -2.


En virtud de lo señalado en los párrafos anteriores se considera que ha sido muy acertada la iniciativa de un amplio conjunto de entidades agroindustriales, reunidas en el Consejo Agroindustrial Argentino, de proponer a las máximas autoridades del Poder Ejecutivo Nacional y de algunas provincias y de ambas Cámaras del Congreso Nacional una “ESTRATEGIA DE REACTIVACION AGROINDUSTRIAL EXPORTADORA INCLUSIVA Y FEDERAL” para ser consensuada como Política de Estado. La propuesta busca acordar la visión de un país inclusivo, sustentable y prometedor, en el que se generen trabajos dignos y seguridad alimentaria para todos los argentinos.


Si bien el contexto político y económico actual genera muchas incertidumbres sobre las posibilidades de éxito de la iniciativa, se considera que se trata de una oportunidad histórica para posicionar al sector agroindustrial y a una estrategia de crecimiento basada en el comercio exterior en la opinión pública y en los partidos políticos. Aunque no se logre la implementación de las profundas reformas necesarias en las políticas macroeconómicas, fiscales y comerciales planteadas, al menos, como se mencionó en el apartado 3, es importante que la opinión pública incorpore el diagnóstico y la necesidad de la revisión de la estrategia de crecimiento vigente por muchas décadas que condujo al insuficiente desarrollo económico, territorial y social de Argentina.


El desafío es importante porque es necesario un replanteo global de largo plazo que implica un conjunto de políticas entre las que se destacan las siguientes:

  1. Generar un marco de estabilidad macroeconómica e institucional que brinde condiciones básicas para la inversión y el comercio exterior.

  2. Eliminar la elevada desprotección efectiva de la agroindustria argentina. Ello implica una reforma fiscal destinada a la sustitución de los impuestos a las exportaciones y otros impuestos distorsivos por otros impuestos que no graven el comercio; la reducción de los aranceles de importación que gravan las importaciones de bienes de capital e insumos agropecuarios; y la utilización de reintegros a las exportaciones, en particular de los componentes de impuestos directos.

  3. Instrumentar una agresiva política de negociaciones comerciales con los mercados relevantes, concluyendo los acuerdos que se encuentran en negociación, e incorporando gradualmente nuevos acuerdos, que permitan reducir las diferencias de acceso a los mercados que enfrentan las exportaciones argentinas frente a las correspondientes a los competidores, tales como Australia, Nueva Zelanda, Canadá, EEUU, UE, Méjico, Chile y muchos otros, que reciben mayores precios por sus productos.

  4. Instrumentar el fortalecimiento institucional de agencias claves para la producción y la promoción de las exportaciones agroindustriales (INTA, INASE, SENASA, Agencia Nacional de Inversiones y Comercio Exterior), para sustentar e instrumentar una agresiva política de promoción y certificación comercial, similar a las de los competidores mencionados y que es cada vez más crítica.

  5. Implementar una política de financiamiento que contemple la prefinanciación de exportaciones, el uso de fondos de inversión internacionales vía compromisos de implementación de estándares ambientales, sanitarios y laborales, la utilización masiva de warrants y líneas especiales de prefinanciación de exportaciones para PyMEs y cooperativas agroindustriales.

Las estimaciones del impacto en el crecimiento económico, en el desarrollo territorial, en el empleo y en la recaudación fiscal que tendría esta nueva estrategia de crecimiento en el mediano y largo plazo son sumamente promisorias, por lo que cabe insistir en la necesidad de encontrar los consensos necesarios para implementarla como Política de Estado. Ello implica una ambiciosa actividad de posicionamiento público de estas ideas y propuestas, para que la opinión pública y la sociedad incorpore la importancia de esta nueva estrategia que pivotee en el crecimiento de la producción y las exportaciones agroindustriales.


El Ing. Marcelo Regúnaga es ex Secretario de Agricultura, Grupo de Países Productores del Sur, Bolsa de Cereales de Buenos Aires)



1. Otros países también instrumentaron por unos años políticas proteccionistas, pero modificaron sus estrategias comerciales a partir de la creación del GATT en 1947 y durante las décadas siguientes en las que el comercio mundial retomó un importante dinamismo.

2. La caída de los precios internacionales del petróleo y el contexto macroeconómico de Argentina plantean actualmente serias limitaciones para una pronta recuperación de las inversiones y la producción del sector energético en Vaca Muerta.

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